19 sierpień 2026

Lekcja aktywizacji: Co działa na Dalekim Wschodzie?

W Polsce dla większości firm płacących tzw. kary na PFRON podstawowy wskaźnik zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami to 6%. Dla porównania, w Korei Południowej ta ustawowa kwota zatrudnienia wynosi 3,1%. A jak - jeśli w ogóle - przekłada się to na skuteczność aktywizacji zawodowej?

W 2022 r. wskaźnik zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami w wieku 15-64 lata wyniósł w Korei Południowej 50,3%. Bardziej aktualnych danych niestety nie znalazłem, a chociaż nominalne porównywanie krajowych systemów aktywizacji zawodowej okazuje się często niezwykle karkołomne, takie zestawienie mogłoby mieć jaskrawy, publicystyczny wymiar. Utrudnieniem jest już nawet to, że w Korei funkcjonuje też drugi wskaźnik obowiązkowej kwoty zatrudnienia: dla podmiotów administracji publicznej wynosi on 3,8%.

O tym, że porównywanie krajowych wskaźników i systemów jest skomplikowane wiedzieli doskonale autorzy opublikowanego niedawno przez Międzynarodową Organizację Pracy (ILO) raportu „Disability employment quotas: Lessons for Indonesia from ASEAN and East Asia”, czyli w wolnym przekładzie „Kwoty zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami: wnioski dla Indonezji z doświadczeń ASEAN i Azji Wschodniej”. Główną autorką raportu jest Imogen Howells (niezależna konsultantka). Prace prowadzono pod kierunkiem merytorycznym i przy współudziale Diego Rei, specjalisty ds. polityki zatrudnienia i rynku pracy w biurze ILO dla Indonezji i Timoru Wschodniego. Istotny wkład w opracowanie i rewizję raportu mieli też Esteban Tromel z centrali ILO oraz Hirania Wiryasti z biura ILO w Indonezji.

Badacze przyjrzeli się systemom funkcjonującym w ośmiu państwach: Chinach, Indonezji, Japonii, Korei Południowej, Malezji, Filipinach, Singapurze i Tajlandii. Oprócz analizy przepisów, polityk publicznych i wcześniejszych badań przeprowadzono wywiady z przedstawicielami 27 instytucji rządowych, organizacji pracodawców i pracowników, organizacji osób z niepełnosprawnościami oraz partnerów rozwojowych. 

Wniosek? Sama wysokość ustawowej kwoty mówi zaskakująco mało o jakości całego systemu.

Zatrudnij albo zapłać

Korea Południowa należy do państw, w których obowiązkowa kwota zatrudnienia została połączona z mechanizmem finansowym. Prywatne przedsiębiorstwa zatrudniające co najmniej 50 pracowników powinny osiągać wskaźnik 3,1%, natomiast firmy zatrudniające co najmniej 100 osób, które tego wymogu nie realizują, muszą wnosić odpowiednią opłatę. Jej wysokość zależy od liczby pracowników „brakujących” do osiągnięcia ustawowej kwoty. 

To jednak dopiero połowa systemu. Środki z tych wpłat finansują usługi zatrudnieniowe, dopłaty do wynagrodzeń i rehabilitację zawodową. Ważną rolę odgrywa Korea Employment Agency for Persons with Disabilities (KEAD), wyspecjalizowana instytucja odpowiedzialna zarówno za wspieranie zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami, jak i za obsługę mechanizmów związanych z kwotą. 

Podobny mechanizm funkcjonuje w Japonii. Tam środki z opłat także wracają do systemu i finansują m.in. dopłaty, dostosowanie stanowisk pracy oraz działania ułatwiające utrzymanie zatrudnienia.

ILO zwraca uwagę właśnie na to zamknięcie obiegu: obowiązek zatrudnienia, wpłata w przypadku jego niewypełnienia, a następnie wykorzystanie tych pieniędzy do finansowania rozwiązań, które mają ułatwić zatrudnienie kolejnych osób.

Brzmi znajomo? W Polsce rolę takiego funduszu pełni oczywiście PFRON.

Kontroler, który pomaga

Jeden z najciekawszych wniosków z raportu dotyczy jednak nie samego przepływu pieniędzy, ale organizacji systemu.

W Japonii i Korei wyspecjalizowane instytucje JEED i KEAD łączą funkcje, które w innych państwach bywają rozproszone pomiędzy wiele urzędów. Dysponują informacjami o realizacji kwoty, uczestniczą w administrowaniu opłatami i subsydiami, a jednocześnie zapewniają pracodawcom i kandydatom konkretne wsparcie. ILO ocenia, że taki model ogranicza administracyjne rozdrobnienie i lepiej łączy egzekwowanie obowiązków z usługami aktywizacyjnymi. 

Zakres tej pomocy jest szeroki. Obejmuje doradztwo dla pracodawców, pośrednictwo i dobór kandydatów, ocenę zawodową, przygotowanie do pracy, rozwój kwalifikacji, finansowanie dostosowania stanowisk oraz wsparcie w utrzymaniu zatrudnienia. Środki z wpłat są zatem bezpośrednio reinwestowane w narzędzia, które mają zwiększać możliwość realizacji ustawowego obowiązku. 

W praktyce firma, która ma problem z osiągnięciem wskaźnika, nie zostaje więc wyłącznie z informacją o wysokości należnej wpłaty. Dostaje kompleksową pomoc od specjalnie do tego celu powołanej, państwowej instytucji. 

Ile kosztuje święty spokój?

Znaczenie ma również wysokość samej opłaty. Bardzo ciekawy przykład daje nam w tym kontekście analiza systemu obowiązującego w Chinach. Tamtejszy system obejmuje zarówno pracodawców publicznych, jak i prywatnych, a ogólnokrajowa minimalna kwota wynosi 1,5%, choć poszczególne prowincje mogą ustanawiać wyższe poziomy. 

W 2016 r. zmieniono sposób wyliczania wpłat ponoszonych przez firmy, które nie osiągają wymaganego poziomu zatrudnienia. Zamiast regionalnej średniej płacy podstawą stało się przeciętne wynagrodzenie w danym przedsiębiorstwie. W efekcie niewypełnianie kwoty stało się szczególnie kosztowne dla firm oferujących wysokie wynagrodzenia. Według rozmówców cytowanych w raporcie ILO zmiana stała się istotnym czynnikiem zwiększającym poziom przestrzegania obowiązku. Dodatkowo pobór wpłat przekazano lokalnym organom podatkowym, które zaczęły je pobierać wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne. 

Z modelem tym mocno kontrastuje system funkcjonujący w Tajlandii. Tam kwota wynosi 1%, a pracodawca, który jej nie realizuje i nie korzysta z przewidzianych prawem rozwiązań alternatywnych, wpłaca pieniądze do specjalnego funduszu. Według osób uczestniczących w badaniu ILO wysokość opłaty jest jednak stosunkowo niewielka i ma ograniczony wpływ na decyzje przedsiębiorców. 

Możemy więc postawić sobie pytanie dobrze znane również z polskich dyskusji o PFRON: w którym momencie wpłata rzeczywiście zachęca do zmiany polityki zatrudnienia, a kiedy staje się po prostu kolejnym przewidywalnym kosztem działalności?

Po pierwsze: pomóc znaleźć pracownika

System kwotowy ma jeszcze jedno ograniczenie. Nawet najwyższa wpłata nie sprawi, że na rynku nagle pojawi się kandydat o kwalifikacjach potrzebnych konkretnej firmie. Dlatego w analizowanych przez ILO systemach obok sankcji pojawia się cały wachlarz zachęt. Japonia i Korea finansują dostosowanie stanowisk, subsydia płacowe i programy utrzymania zatrudnienia. Chiny i Tajlandia wykorzystują środki ze specjalnych funduszy do finansowania szkoleń, usług zatrudnieniowych i zachęt dla pracodawców. 

W kilku państwach stosowane są również rozwiązania podatkowe. W Chinach pracodawcy mogą w określonych warunkach odliczać od podstawy opodatkowania dwukrotność wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi z niepełnosprawnością. Podobne mechanizmy funkcjonują w Tajlandii i Malezji. Na Filipinach prywatni pracodawcy mogą odliczyć od dochodu 25% wynagrodzeń wypłacanych pracownikom z niepełnosprawnościami, a Singapur bezpośrednio współfinansuje koszty płac poprzez dofinansowania kosztów wynagrodzeń. 

Niektóre państwa wykorzystują także zamówienia publiczne – np. przyznając dodatkowe punkty przedsiębiorstwom spełniającym określone kryteria zatrudnienia albo preferując firmy zatrudniające osoby z niepełnosprawnościami. ILO ostrzega jednak, że źle zaprojektowany mechanizm może przynieść efekt odwrotny do zamierzonego i utrwalać zatrudnienie segregacyjne zamiast wspierać przechodzenie na otwarty rynek pracy. 

A może bez kwot?

Raport opisuje także państwo, które poszło zupełnie inną drogą. Singapur nie ustanowił obowiązkowej kwoty zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami.

Tamtejszy system opiera się na zachętach finansowych, publicznych inwestycjach i wyspecjalizowanych usługach. Centralną rolę pełni SG Enable – finansowana ze środków publicznych agencja zajmująca się m.in. oceną potrzeb, kierowaniem do odpowiednich usług, pośrednictwem pracy oraz współpracą z pracodawcami. W ramach Open-Door Programme finansowane mogą być zmiany organizacji pracy, dostosowanie stanowisk, szkolenia czy job coaching. 

Singapurski przykład nie dowodzi oczywiście, że kwoty są zbędne. Pokazuje natomiast, jak duże znaczenie może mieć infrastruktura zbudowana wokół zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami – nawet bez administracyjnego nakazu osiągania określonego wskaźnika.

Nie stworzysz pracownika ustawą!

ILO mocno podkreśla jeszcze jeden element, który łatwo pominąć, gdy dyskusja koncentruje się na wysokości obowiązkowej kwoty zatrudnienia i wpłat.

Żeby pracodawcy mogli zatrudniać, potrzebna jest odpowiednio liczna grupa kandydatów posiadających kwalifikacje odpowiadające potrzebom rynku pracy. Tymczasem bariery zaczynają się często wiele lat przed pierwszą rozmową kwalifikacyjną – w niedostępnej edukacji, ograniczonym dostępie do szkoleń i kształcenia zawodowego czy słabym przejściu ze szkoły do pracy.

Autorzy raportu proponują więc regularne zestawianie popytu tworzonego przez system kwotowy z dostępną podażą pracy. Państwo powinno wiedzieć, w których branżach pracodawcy mają problemy z realizacją kwot, jakich kompetencji potrzebują i jakie kwalifikacje posiadają osoby z niepełnosprawnościami pozostające poza zatrudnieniem. Na tej podstawie można dopiero planować szkolenia, praktyki i programy przejścia do pracy. 

Kwota, a więc obowiązkowy wskaźnik zatrudnienia, może stworzyć popyt na pracownika. Nie da mu jednak automatycznie poszukiwanych na rynku pracy kwalifikacji.

Lekcja dla Polski

Oczywiście nie byłoby uzasadnione wyciąganie z raportu ILO prostego wniosku, że skoro Korea Południowa ma kwotę 3,1%, a Polska 6%, powinniśmy własny wskaźnik obniżyć.

Porównywane systemy różnią się definicjami niepełnosprawności, sposobem liczenia zatrudnionych, zakresem pracodawców objętych obowiązkiem, wysokością i konstrukcją wpłat oraz całym otoczeniem instytucjonalnym. W Japonii i Korei przy obliczaniu kwoty niektórzy pracownicy ze znaczną niepełnosprawnością mogą być liczeni podwójnie. Tymczasem w Polsce mamy przepisy pozwalające na wielokrotne liczenie etatów osób ze schorzeniami szczególnymi, które mają umiarkowany lub znaczny stopień niepełnosprawności. 

Raport podpowiada za to inne pytanie: czy w dyskusji o systemie kwotowym nie przywiązujemy zbyt dużej wagi do samej liczby zapisanej w ustawie?

Doświadczenia Dalekiego Wschodu pokazują, że między obowiązkiem zatrudnienia a rzeczywistym miejscem pracy znajduje się cały łańcuch elementów. Potrzebne są wiarygodne dane i ich weryfikacja. Potrzebna jest konsekwencja wobec firm, które obowiązku nie realizują. Opłata musi stanowić realny bodziec ekonomiczny. Pieniądze powinny wracać do systemu aktywizacji. A pracodawca, który chce zatrudnić, powinien mieć gdzie zwrócić się po kandydata, doradztwo, pomoc w dostosowaniu stanowiska czy wsparcie w utrzymaniu pracownika. Sam obowiązkowy wskaźnik zatrudnienia to dopiero początek drogi. 

Autor: Juliusz Koczaski, Redaktor WERBEO